烏魯木齊市文化廣播電視和旅遊局：
我受本案行政相對人郭珍明的委託，並由北京才興律師事務所指派，作為郭珍明的代理人參加你局舉行的公民個人「擅自攝製電影」案的行政處罰聽證。
綜合聽證情況，代理人認為：本案認定事實錯誤，適用法律不當，而且超越行政職權，違反行政執法的地域管轄原則，應當撤銷案件，對郭珍明不予處罰，並向其依法發還扣押的攝像機、硬碟、燈光、濾鏡、錄音筆等財產。
第一、認定事實錯誤
本案所涉的視頻素材，郭珍明出於個人業餘愛好，對酒吧顧客蔡被恆在酒吧的個人消遣活動進行拍攝記錄、郭珍明對美麗開·玉山樂器表演活動進行拍攝記錄，均不屬於《電影產業促進法》（下稱「電影法」）所規範和調整的「電影」，郭珍明的行為也不屬於電影法和《電影管理條例》所規範調整的電影製片、攝製行為，該案不適用電影行政執法的對象和範圍。
本案所涉郭珍明完成於內地的作品《混亂與細雨》私自參加境外電影節的案情，認定事實錯誤，處罰對象錯誤，違反屬地管轄原則。
根據電影法第2條，該法所稱電影是指運用視聽技術和藝術手段攝製、以膠片或者數字載體記錄、由表達一定內容的有聲或者無聲的連續畫面組成、符合國家規定的技術標準、用於電影院等固定放映場所或者流動放映設備公開放映的作品。本案郭珍明拍攝的電子視頻素材，並不屬於電影法所規定的電影：
首先，郭珍明的拍攝素材並未達到「國家規定的技術標準」。截至2025年3月14日，全國電影標準化技術委員會關於電影國家技術標準的制訂還處於徵求提案規劃階段，尚未制定和頒布出臺電影技術標準（見電影標委〔2025〕4號文件）。
其次，郭珍明所使用的拍攝器材未達到攝製電影的性能與器材的技術標準。案涉的攝像機、鏡頭、燈光、錄音筆均為民用、業餘愛好者使用的非電影專業器材，使用的Blackmagicdesign攝像機上的鏡頭均為四十年前的普通照相機鏡頭，並非電影鏡頭。電影鏡頭與照相機鏡頭在機械構造、價格和操作人數等方面均存在顯著差別，是兩種完全不同用途的行業差別性鏡頭。電影鏡頭是電影攝製中最基本的器材構成與技術規範。
第三，郭珍明作為普通公民個人，不具備電影製作的組織能力、技術能力、經濟能力和專業知識等製片條件，其作為獨立個人根本無法同時完成電影攝製所需的電影攝影師、電影跟焦員、電影燈光師、電影錄音師等由多個電影技術工種協同進行的電影攝製工作。
第四，案涉視頻素材並非電影法所規定的「用於電影院等固定放映場所或者流動放映設備公開放映」的電影作品。電影節的放映，從放映的公開性上，分為公映和非公映；從放映場所上，分為電影院放映和非電影院放映（包括展館放映、學術放映等）。其中，國內外電影節通行的市場/產業放映就不同於電影院的公開放映，是內部放映和非電影院放映，屬於非公開放映。本案視頻素材並不用於電影院公映。
第五，本案郭珍明拍攝的素材不屬電影片。電影片是完成所有後期製作、達到電影院放映技術條件的成片。郭珍明拍攝的視頻屬於影像素材，並未做後期剪輯、混音、音樂、字幕等製作，未連接成片，未署名，並不構成電影片。
二、適用法律不當。
（一）郭珍明並未違反行政許可法和電影法、電影管理條例設定的相關行政許可規定。
根據電影法第13條之規定，我國對一般電影攝製活動實行拍攝備案制，對國家安全、外交軍事或民族宗教等方面題材內容的電影實行拍攝審查制。此外，《電影管理條例》對製片單位和電影片分別實行《攝製電影許可證》資格管理、《電影片公映許可證》放映管理等行政許可制度。本案所涉及的一般題材內容的電影攝製劇本（梗概），實行的是備案制，而非行政許可制。
需要指出的是，備案制行政管理是一種行政登記，它推定行為人的特定行為活動是合法的、並非需要事先審批許可的。實行備案制管理的相關行為備案登記後如被發現確有證據證明相關行為存在違法性則由行政職能部門對它採取事後進行糾正的管理制度，這也是我們國家長期以來推行簡政放權、減少行政審批行政許可的社會治理方式改革的重要內容和方向。而行政許可是一種行政審批，它針對行為人的特定行為活動實行事前合法性行政審查，經審查獲得相關行政許可即取得進行特定行為活動的資質或權利，從而也初步證明相關行為的合法性。
根據電影法第13條第2款，電影劇本梗概備案審查的內容是電影法第16條所限定的八種情形，即擬拍攝的電影不得有危害國家安全、領土主權、民族宗教、公序良俗以及未成年人權益等方面的內容，這是電影法實行備案制的目的。而本案郭珍明拍攝作品，經烏魯木齊市廣電和文旅局執法檢查查證，並無電影法第16條相關的違禁違法內容。
也就是說，郭珍明的行為並不實質違反電影法所規定的劇本（梗概）備案制度。對此，代理人認為，如果烏魯木齊市廣電和文旅局仍堅持認定郭珍明的行為系攝製電影，那麼也可以採取責令依法補辦備案手續的形式進行行政管理，而不是以案涉視頻題材的實質內容合法只是沒有向電影行政部門進行程序和手續備案，而對其實施行政處罰。否則，該行政處罰行為將與電影法的立法目的和一般公眾預期背道而馳，從根本上喪失行政執法的法治意義和社會意義。
因此，本案行政執法適用法律不當。
（二）電影法第47條所稱的「違反本法規定擅自從事電影攝製」的具體適用並不明確。
電影法立法條款的內容和原則非常寬泛，從電影創作的宗旨、創作導向、智慧財產權保護、中外合作以及風景名勝和環境保護、國家主權、民族團結、宗教政策、公序良俗、未成年人權益等維護方面均作了相應條款的規定。第47條所稱的「違反本法規定」從事電影攝製所指的是內容違法、宗旨導向不良，還是備案或審查程序欠缺等具體的違法情形並不明確，該條規定並未確指未經劇本梗概備案進行電影攝製的所謂「違反本法規定」。
因此，本案你局擬實施的行政處罰缺乏明確依據。
（三）處罰的對象不適格。
郭珍明作為普通公民個人，並不屬於電影產業促進法第13條規範和調整的行政法主體，該條規定擬攝製電影的「法人」和「其他組織」應當將電影劇本梗概報電影主管部門備案或審查。而郭珍明並非從事電影攝製活動的「法人」或「其他組織」，因此郭珍明作為普通公民個人，其個人自助拍攝社會生活文旅採風素材的行為並不在電影法第13條所要求的備案或審查主體之列。
另外，案涉的視頻作品《混亂與細雨》並非郭珍明送展，你局的《行政處罰告知書》認為郭珍明私自參加境外電影節展，事實錯誤。事實上，郭珍明僅是《混亂與細雨》作品的創作者，而不是提供電影片給電影節的送展人，不是電影法第21條調整規範的「送展法人」。
因此，你局以私自參加境外影展為由，對作品的著作權利人進行處罰，屬於認定事實錯誤，處罰對象錯誤。
（四）處罰的依據不適當。
電影法第57條規定，電影主管部門應嚴格依據電影法規定的處罰種類和幅度，結合具體違法行為的性質和情節行使行政處罰權。同時第57條還規定，具體的處罰辦法由國務院電影主管部門制定，也即是國家廣電總局。
本案你局執法參照的是文旅部的《文化市場綜合執法行政處罰裁量權適用辦法》和《烏魯木齊市文化市場綜合執法行政處罰裁量基準》，並非國務院電影主管部門制定的處罰辦法。而且，《烏魯木齊市文化市場綜合執法行政處罰裁量基準》並未按照國務院辦公廳《關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》和《國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》要求通過政府網站、政務新媒體等渠道公開向社會發布。
因此，你局的處罰裁量基準和執法依據違反電影法第57條和行政處罰法第34條之規定，顯屬不當。
三、違反管轄規定
根據行政處罰法第22條之規定，行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄。本案所涉的作品《混亂與細雨》其拍攝、剪輯完成於2023年5月，作品參加電影節時間為2023年12月（singapore international film festival）和2024年2月（berlin critics』week2024），拍攝地為湖南，剪輯地為雲南。至於案涉郭珍明對蔡被恆在酒吧的活動進行拍攝記錄、對美麗開.玉山樂器彈奏活動進行拍攝記錄的行為，更不屬於電影法規定和調整的對象。
因此，烏魯木齊市廣電和文旅局違反屬地管轄原則，對本案並不具有行政處罰的管轄權限。
四、超越法定職權
根據《電影管理條例》第55條規定：擅自從事電影製片或放映活動的，由工商行政管理部門予以取締；沒收違法經營的電影片和違法所得以及進行違法經營活動的專用工具、設備，並處罰款。因此，郭珍明作為獨立公民個人，並非取得攝製電影許可資格的專業製片機構，即便其行為違反規定構成擅自從事電影製片活動，也當由工商行政管理部門予以取締和處理。
也就是說，對於並無《攝製電影許可證》的公民個人擅自攝製電影片的執法主體是工商行政部門而非廣電行政部門。廣電行政部門的執法對象是已經取得《攝製電影許可證》資格的單位和組織的電影活動行為。
因此，本案你局對郭珍明的行政執法超越法定職權。
五、本案對郭珍明的行政執法有違電影法明確規定的以人民為中心的文化導向，對豐富公民文化生活，弘揚邊疆文旅風光會產生負面影響。
電影產業促進法第四條規定，國家堅持以人民為中心的創作導向，尊重和保障創作自由。電影法的頒布實施，它以豐富人們精神文化、堅持雙百方針、鼓勵創作為立法宗旨。新疆地區，以其獨特的自然生態和優美風光長期成為國內外遊客嚮往的目的地。本案，也正是新時代文化背景和電子信息技術條件下的典型事例和案例，作為行政執法機關當因應社會發展和公民文化生活的新動能，鼓勵自由開放靈活多元的疆區文旅採風作品的拍攝和創作，而不宜將對電影製片單位和其他組織的電影活動行政管理延伸和超範圍擴張到普通公民個體的私人旅行記錄活動。這種「一刀切」式的執法行為，既有害我們國家的電影法治建設，也不利於疆區的旅遊環境創建。
綜合以上所述，本案認定事實錯誤，適用法律不當，而且違反管轄規定，超越處罰職權，應當撤銷案件，不予處罰，並向郭珍明依法發還被扣押的財產。
代理人：黎雄兵
2025年4月11日
編者註：本案為首例公民個人拍攝、創作活動涉嫌「擅自攝製電影」案，是一個影響深遠的公共案件，對法律界、藝術界、公民的文旅拍攝活動都將產生深遠影響，歡迎大家關注本案當事人郭珍明微信：gzm15973173957，進行交流討論，提供援助。